行政管理畢業論文範文
地方政府政策執行能力研究（重點論文網編輯）
一、研究的背景和意義
世界多極化和經濟全球化在和平與發展的時代主題下曲折發展前進。總體和平、區域性戰爭，總體緩和、區域性緊張，總體穩定、區域性動盪，將是今後一定時期國際局勢的基本態勢，世界加速進入經濟大動盪、體系大變革、格局大調整的新階段，也出現了一系列新特點新趨勢。而在這樣瞬息萬變、錯綜複雜的國際競爭中，要想抓住機遇、更好迎接挑戰，以謀求在綜合國力競爭中佔據主動地位。其中強大的政府能力是政府成功履行這個角色的基石，因而政府扮演著極其重要的角色，在一定意義上它駕馭著社會發展的方向、方式和速度，維繫著社會生活的穩定．文明公正和正義。
政策執行是政策過程的重要環節，是政策目標得以實現和落實的保證。政策執行的結果既是檢驗政策是否科學的基本標準，又是後續政策制定的重要依據。當前我國正處於改革開放的新時期同時也面臨著瞬息萬變、錯綜複雜的國際競爭環境，因此政策的分配功能和導向作用進一步加強，對政府的政策執行提出了新的挑戰。一方面各種改革政策紛紛出臺，要求各級地方政府忠實執行中央政策，保證改革開放的順利進行；另一方面政策出臺多，利益調整力度大，政策在執行中更容易出現變形、走樣，偏離政策目標的現象。因此，加強政策執行研究，對於提高政府的政策執行能力，保證政策目標實現具有重要的意義。
本課題首先對“政府執行能力”理論進行簡要的概述，瞭解政府執行力的基本內容，在此基礎上透過對比我國改革前、改革後的現狀，指出當前我國地方政府政策執行能力危機的表現及危害，分析地方政府政策執行影響因素，最後找出提升地方政府政策執行能力的對策。
二、文獻綜述
陽信生（2008）認為：當前，政策執行梗阻是影響和制約我國經濟社會發展的一大突出問題，一些地方、單位和部門，不是不折不扣地執行政府的相關政策，經常是變通執行或不執行，扭曲、變通、截留甚至對抗上級的決策，政令不暢、執行走樣，政策幾乎變成了一紙空文。
霍海燕（2004）認為：政策執行是政策過程的重要環節，是政策目標得以實現和落實的保證。政策執行的結果既是檢驗政策是否科學的基本標準，又是後續政策制定的重要依據。
陳振明（2004）認為：傳統的“金字塔”結構形態已開始傾斜、倒置。出現官多兵少的現象，而這又嚴重影響政府執行效率的提高。
莫勇波（2005）認為：執行者對政策的認同、對政策執行行為的投入、創新精神、對工作的負責、較高的政策水平和管理水平是政策得以有效執行的重要條件所在。
黃興生（2006）認為：政府執行力是各級政府當前和今後一個時期迫切需要加強和提高的重要課題。他指出我國地方政府政策執行力不足的制度根源：黨政二元行政體制及政府系統內部的行政機構重疊與職能交錯。
李明秋（2006）認為：我國幹部管理制度——“上管一級”；績效評價機制——“以速度看成敗，以產值論英雄”，嚴重影響了我國地方政府公共政策的執行。
三、研究的主要內容和方法
本文共分為三部分，各部分環環相扣。第一部分主要對我國地方政府政策執行能力的背景和目前政府政策執行能力的現狀、成因進行重點研究，在此基礎上，第二部分從阻礙政府政策執行能力提高轉變角度分析我國政策執行的缺陷，第三部分是針對地方政府政策執行能力的缺陷，對症下藥，找出可行性的解決方法。
文章主要採用實證分析法和系統分析法，對地方政府政策執行能力的現實表現進行分析，並在此基礎上，提出健全我國地方政府政策執行的建議，以更好改進我國地方政府政策執行能力。
四、主要參考文獻
［1］陳振明。政策科學—— 公共政策分析標準導論［M］。北京： 中國人民大學出版社， 2004。
［2］H。佈雷塞斯。政策效果解釋的比較方法［M］。中譯文載國際社會科學雜誌（中文版），2002。
［3］［美］ 戴維•奧斯本、彼得•普拉斯特里克。摒棄官僚制： 政府再造的五項戰略［M］。北京： 中國人民大學出版社， 2002。
［4］莫勇波。提升地方政府政策執行力的路徑選擇——基於制度創新角度的探［J］。雲南行政學院學報， 2005，（6） 。
［5］張金馬。政策科學導論［M］。北京： 中國人民大學出版社，1992。
［6］李明秋。公共政策執行失靈的成因與對策探討［J］。雲南行政學院報，2006（5）．
［7］林國榮。提高政府政策執行能力的對策思考［J］。行政人事管理，2000（7）．
［8］霍海燕。當前我國政策執行中的問題與對策［J］。理論探討，2004（4）。
［9］黃燕翔。完善政策執行提升政府執行力［J］。經濟與社會發展，2007（3）。
［10］劉瑛華。影響公共政策有效執行的主要障礙性因素分析［J］。福建行政學院福建經濟管理幹部學院學報，2003（3）．
［11］陽信生。政府能力建設與政策執行梗阻之消解［J］。文史博覽，2008。
五、研究進度
摘 要
政策執行是政策過程的重要環節，是政策目標得以實現和落實的保證。政策執行的結果既是檢驗政策是否科學的基本標準，又是後續政策制定的重要依據。當前我國正處於改革開放的新時期同時也面臨著瞬息萬變、錯綜複雜的國際競爭環境，因此政策的分配功能和導向作用進一步加強，對政府的政策執行提出了新的挑戰。一方面各種改革政策紛紛出臺，要求各級地方政府忠實執行中央政策，保證改革開放的順利進行；另一方面政策出臺多，利益調整力度大，政策在執行中更容易出現變形、走樣，偏離政策目標的現象。因此，加強政策執行研究，對於提高政府的政策執行能力，保證政策目標實現具有重要的意義。
全文首先對“政府執行能力”理論進行簡要的概述，瞭解政府執行力的基本內容，在此基礎上透過對比我國改革前、改革後的現狀，指出當前我國地方政府政策執行能力危機的表現及危害，分析地方政府政策執行影響因素，最後找出提升地方政府政策執行能力的對策。
關鍵詞：政府政策；執行力；提升
Abstract
Policy implementation is the important link of the policy process， is the policy objectives met and carry out the guarantee。 The results of the policy implementation is inspection policy is the basic standard of science， it is an important basis for the subsequent policy making。 The current our country is in the new period of reform and opening up and is also facing a fast changing and complex international competition environment， so the distribution of the policy guidance function and further strengthen about the government‘s policy implementation put forward new challenge。 On the one hand various reform policies have come on stage， the requirements of the local governments at all levels faithfully implement the central policy， ensure the smooth progress of the reform and opening up； On the other hand policies， the readjustment of interests， in the implementation of the policy more prone to deformation， its shape， deviated from the phenomenon of policy objectives。 Therefore， strengthening policy research， to improve the policy of the government executive ability， guarantee policy target is of great significance。
Full text first to “the government executive ability” theory were reviewed， understand the basic content of the government’s executive power， and based on this， through the contrast of China‘s reform， the reform of the present situation of before after， and points out that the current policy executive ability of our local government performance and harm of crisis， analyzes the local government policy implementation influence factor， finally find out the local government executive ability to improve policy measures。
Key Words： Government policies； Execution； Ascension
目 錄
引 言 1
一、地方政府政策執行力概述 1
（一）政府執行力概念 1
（二）政府執行力的地位 1
（三）當前我國地方政府政策執行能力危機 2
1．替換執行 2
2．象徵執行 2
3．選擇執行 2
4．機械執行 3
二、地方政府政策執行影響因素分析 3
（一）來自公共政策問題的障礙性因素 3
1．涉及範圍越廣的政策問題，執行難度越大 3
2．越複雜的政策問題，執行難度越大 4
3．目標群體行為所需調適量越大的政策問題，執行難度也就越大 4
（二）來自政策本身的障礙性因素 4
1．政策缺乏合理性 4
2．政策缺乏明晰性 5
3．政策缺乏協調性 5
4．政策缺乏穩定性 5
（三）來自政策以外的障礙性因素 6
1．公共政治執行受環境因素影響 6
2．公共政策執行受人事制度不合理因素的影響 6
3．公共政策執行受監督機制不健全因素的影響 6
4．公共政策執行受政府系統內部的行政機構重疊與職能交錯因素的影響 7
5．公共政策執行受人為隨意性因素的影響 8
6．公共政策執行受執行人員素質因素的影響 8
三、提升地方政府政策執行能力的對策 9
（一）提高公共政策質量 9
（二）培育異於官僚文化的新型政府執行力文化，營造濃厚的執行力氛圍 9
（三）完善幹部管理制度 9
（四）加強監督機制的建設 10
（五）重塑地方政府的組織架構，推動政府執行力組織的建立 10
1．理順黨、政部門關係 10
2．精簡領導職位數量 11
（六）加大對政策執行錯誤行為的懲罰力度 11
（七）提高公共政策執行人員素質 11
1．具備現代的執行理念 11
2．具備高尚的執行道德 11
3．具備健康的執行心理 11
4．具備最佳化的知識和能力結構 12
參考文獻 13
致 謝 14
引 言
世界多極化和經濟全球化在和平與發展的時代主題下曲折發展前進。總體和平、區域性戰爭，總體緩和、區域性緊張，總體穩定、區域性動盪，將是今後一定時期國際局勢的基本態勢，世界加速進入經濟大動盪、體系大變革、格局大調整的新階段，也出現了一系列新特點新趨勢。而在這樣瞬息萬變、錯綜複雜的國際競爭中，要想抓住機遇、更好迎接挑戰，以謀求在綜合國力競爭中佔據主動地位。其中強大的政府能力是政府成功履行這個角色的基石，因而政府扮演著極其重要的角色，在一定意義上它駕馭著社會發展的方向、方式和速度，維繫著社會生活的穩定．文明公正和正義。
一、地方政府政策執行力概述
（一）政府執行力概念
在借鑑國內外學者對政府能力不同角度的論述的基礎上，運用馬克思主義辯證唯物主義和歷史唯物主義的觀點去觀察政府能力，可以得出政府能力一般是指擁有一定權力和資源的政府組織為實現自己的職能，推動和促進社會經濟、政治、文化的發展而進行各種行政活動所需要的能量和力量的總和。顯而易見，政府能力是由多種能力組成的能力群，而政府執行力是其重要組成部分。政府執行力指的是能夠準確理解政策的目標及方向，並透過精心設計方案、實施方案和對各種人財物、資訊、法律、制度等資源進行集中調控和使用，從而達到有效執行政策，完成既定目標。
作為政府行政管理意義上的政府執行力主要表現為對各項政策的執行力。所謂政府的政策執行能力是指政府貫徹實施政策，使政策從方案到行動及其後果的能力，即指政府採取層級節制、法律威懾、動員勸說、前景誘導等措施，強化各級政府和社會組織及公民個人執行政府政策的能力。
（二）政府執行力的地位
提升政府執行力的實質和關鍵也就是增強和提高各級政府對政策的執行力，因此，政策的執行在政策系統中處於十分關鍵的地位。首先只有政策得到了有效的執行，制定政策時確立的政策目標才能夠實現，政策問題才能得以解決，否則，再好的政策也是一紙空文，政策也就失去了自身的價值。因此，美國學者艾利森認為，在實現政策目標的過程中，如果說方案確定的功能只佔10%，那麼其餘的90%都取決於有效的執行。其次，馬恩理論也告訴我們實踐是檢驗真理的唯一標準。任何政策不可能一經制定就完美無缺；任何政策都有時效性。因此，政策執行力的高低也取決於是否能在實踐中不斷檢驗、充實和完善政策，以便及時修正和彌補政策執行中發現的問題、不足，保證政策的可行性和有效性。
（三）當前我國地方政府政策執行能力危機
在改革開放以前，由於當時黨和政府具有很高的權威和威望，加之高度集權體制下政府強有力的政治動員能力和十分有效的人治技巧，所以，那一時期政府的政策執行能力可以說是很強的，即使是錯誤的政策也能夠迅速地得以貫徹執行。改革開放以後，伴隨著決策科學化和民主化程序的日益加快，我國政策科學得到了較快的發展，政府決策科學化與民主化程度以及政策的質量均有了很大的提高。然而，在這一時期，社會的轉型和體制的轉軌致使政府系統的施政能量似嫌不足，政府的政策執行功能出現障礙，中央政府的權威面臨挑戰。我國地方政府政策執行能力危機主要表現在：
1．替換執行
由於各種利益主體的博弈，政策在執行過程中，通常被附加一些原有政策目標沒有規定的不恰當內容，即人們常說的“土政策”；或是在執行過程中，換入表面上與政策一致，實際卻偷樑換柱背離政策精神的內容，亦即人們通常說的“上有政策下有對策”從表面上看，替代執行政策的時間、空間都沒有發生變化，但政策的實質內容卻發生了改變。近幾年來，替代執行已成為我國政策執行中的一大痼疾。替代執行不僅影響了政策目標的實現，而且惡化了政策執行環境，增加了解決政策問題的難度。因為政策在執行中出現的變異和扭曲會使原有政策問題得不到解決，又引發新的政策問題。同時替代執行也損害了中央政府的形象，降低了中央政府的威信和政策的整合力。
2．象徵執行
政策執行者在政策執行過程中敷衍塞責，陽奉陰違，做表面文章，實際上拒不執行上級政府政策。從表面上看，政策宣傳熱熱鬧鬧，政策執行轟轟烈烈，而實際上政策並沒有轉化為可操作性的具體措施，沒有真正落到實處使政策所產生的作用低於政策目標的要求或成了空架子。嚴重損害了政策的權威性和嚴肅性。尤其是在政策本身與政策執行者的利益衝突時，象徵性執行表現得更為激烈。荷南學者佈雷塞斯曾說：“如果中央政府的政策合作限制地方政府的政策空間，而中央政府又無法檢查時，地方政府多會採取象徵性合作的方式。”象徵執行不僅欺騙了上級政府，損害了公眾利益，消耗了政策資源；而且助長了地方保護主義，增加了政策赤字。
3．選擇執行
政策執行者在執行政策時受利益驅使，根據自己的利益需求，對上級政策原有精神和實質任意取捨，合自己“利”的就執行，不合自己“利”的就不執行，出現了“見了黃燈趕快走，見了紅燈繞道走”的現象。甚至有的還有意曲解政策的精神實質或部分內容，導致政策無法真正得到貫徹落實，甚至收到與初衷相悖的效果。公共政策具有整體性的特徵，針對某一政策問題提出的公共政策方案，其內部的各項規定是相互支援，相互配合，共同實現政策功能，達成政策目標的。如果一個完整的政策在執行時只有部分被貫徹落實，其餘部分則被割裂遺棄，必然導致政策內容殘缺不全，政策變形失真，帶來政策功能的紊亂，影響政策目標實現。
4．機械執行
執行人員在執行政策時不考慮當地的實際情況，對政策內容也缺乏足夠的瞭解和認同，沒有很好地理解和領會政策的精神，致使機械地照搬政策。公共政策執行的原則性與靈活性相統一是政策執行的基本要求。政策執行的原則性是要求地方政府嚴格按照政策規定的內容去做，不折不扣地實現政策目標，保證政策的統一性、權威性和嚴肅性。政策執行的靈活性是要求地方政府在不違背政策精神實質的前提下，從當地的實際情況出發，採取靈活多樣的方法，實現政策目標。中央政府制定政策考慮的是全國的普遍情況，具有宏觀性特徵。各地要把中央政策落到實處還必須結合當地的實際情況，制定具體的實施措施。機械執行反映了政策執行人員能力素質的低下，盲目照搬照抄中央政策，使公共政策失去了針對性，既浪費了政策資源，降低了政策效益，又影響了政策目標的實現。
二、地方政府政策執行影響因素分析
（一）來自公共政策問題的障礙性因素
執行政策的目的是為了解決政策問題。而所謂政策問題是指在社會上客觀存在的，已被社會上大多數人覺察、認同、感受出來的，與既定的價值、規範、利益發生衝突，並由社會團體與個人表達出來的，屬於政府管轄的範圍，已被列入政府政策議程的社會問題。不同的政策問題所涉及的範圍、問題的複雜程度以及政策問題需要目標群體行為調適量的大小都有較大差異，對政策執行效果也有重要影響。
1．涉及範圍越廣的政策問題，執行難度越大
在現實社會中，地方政策問題的性質有很大差別，有些問題涉及的範圍較小，僅涉及一個部門，對此問題小範圍就可以解決，執行中所涉及的範圍小，影響政策問題的因素相對少，涉及的利益關係相對簡單，相關的政策目標群體相對一致，執行起來就比較容易。而有的問題涉及到社會各個方面，影響政策問題的因素相對就多，涉及的利益調節關係相當複雜，其所要規定的目標群體的行為也有很大的差別，這樣的政策執行起來就比較困難，障礙性因素也較多。例如：90年代後期，我國進行糧食流通體制改革，國家政策明確規定，中央儲備糧實行中央垂直管理，建立中央糧食儲備庫，超儲糧食由中央財政補貼。地方儲備糧由地方政府財政補貼。同時要求各級地方政府執行國家政策，“按保護價敞開收購農民餘糧”。這一政策規定意味著地方政府超儲糧食越多，財政補貼負擔越重。無疑對糧食主產區是一個重大的利益損失，這樣就會影響地方政府對政策執行的積極性，從而降低其政策執行的效率。
2．越複雜的政策問題，執行難度越大
政策問題之所以複雜是由於，問題形成的原因複雜、問題本身的影響廣泛、問題的關聯性強、問題的頑固性強。如腐敗問題，面對複雜的政策問題，政策執行的難度加大，主要表現在：首先，問題越複雜，政策制定的難度越大，稍有不慎，就會造成政策的失誤，構成政策執行的障礙性因素。同時，為解決複雜的政策問題，在政策執行過程中，就需要進行縝密的部署與安排，一旦失誤，極易導致政策執行的失敗。再者，解決複雜的公共政策問題，執行政策時往往需要動用更多的人力、物力，就容易出現政策資源障礙，導致政策目標無法實現。例如腐敗問題對社會的影響十分廣泛，它不僅影響了政府的效率，還影響了政府的形象，易導致政府與公眾的對立，同時也影響了經濟社會的展。腐敗問題的關聯性極強，它與道德危機、制度缺陷、經濟犯罪等一系列問題相互作用、相互影響。腐敗問題也具有極強的頑固性，需要持久不斷的努力才能解決，正因為如此，腐敗問題幾乎成為世界各國政府所共同面臨的難題。
3．目標群體行為所需調適量越大的政策問題，執行難度也就越大
政策實際上是為解決政策問題而制定的行為準則，政策的執行意味著要直接調適政策目標群體的行為，以適應新的行為準則。由於人們在長期的社會生活中，已經養成了一套行為定向及模式，常習慣於傾向保守持續的狀況，因此，為了實現地方政策目標，目標群體行為所需調適量越小越好，這樣不至於造成人為抵制，有利於政策的有效執行。反之，政策執行的難度會加大。我國政府採用漸進式改革，從某種意義上說，正是基於以上的認識。例如：每年我國所推行的漸進式推進利率市場化改革。
（二）來自政策本身的障礙性因素
大量事實表明，政策之所以在執行中出現問題，很重要的原因是由於政策本身的不完善。政策本身的科學與否對政策執行效果至關重要，美國的政策
科學家托馬斯•B•史密斯在1973年提出了一個政策執行的過程模型，指出影響政策執行有四個方面的因素，其中明確地將理想化的政策視為影響政策執行的首要因素。來自政策本身的障礙性因素主要有：
1．政策缺乏合理性
政策本身缺乏合理性首先表現在，政策針對性不強。沒有針對客觀的社會問題，表現在：政策規定的各項內容沒有反映客觀存在的現實情況，政策所規定的各項行為不符合客觀事物的發展規律。政策本身缺乏合理性，其在執行過程中將表現出政策行為規範與客觀實際的強烈衝突，使政策執行失去了實踐基礎。這樣的政策非但達不到政策目標，有時甚至是政策執行得越到位，實際造成的損失越大，導致政策執行效果與政策目標背道而馳。20世紀70年代中期，我國的川氣出川工程計劃之所以執行失敗，給國家建設資金造成了巨大損失，其主要原因就是決策沒有以客觀事實為依據。政策本身缺乏合理性的第二種表現是政策目標缺乏合理性。所謂政策目標是指政策實施後將達到的結果。政策目標缺乏合理性主要表現為兩種形式，一是政策目標定得過低，即使政策目標完全實現，也無法解決政策問題；二是政策目標定得過高，政策執行容易受到現實條件和政策資源的制約，同樣無法達到預期的目的。因為對於政策問題的解決，人人都希望達到最圓滿的結果，這當然也是政府的希望，但事實是由於受到各種因素的制約，政策所要達到的目標與政府和公眾的願望之間可能會存在一定的差距，在這種情況下，如果不進行科學的分析，盲目給政策設定最完美的，但卻是合理的政策目標，也是影響政策執行效果的重要因素。
此外，政策本身缺乏合理性還表現為政策執行計劃缺乏合理性，這對政策能否順利實施關係極大。政策執行計劃的不合理表現為：政策執行階段劃分不合理、時間劃分不合理、資源劃分不合理。顯而易見，執行計劃不合理，使政策在執行中經常陷於各種矛盾之中，政策執行效果難以保證。
2．政策缺乏明晰性
所謂政策的明晰性，即要求政策方案要有嚴格的執行界限、科學的操作程式、準確的評估標準等。缺乏明晰性的政策將使政策的可操作性減弱，使政執行者與政策目標群體無所適從；同時缺乏明晰性的政策會引起政策的界限不清，導致對政策的隨意變通。在我國，由於政策缺乏明晰性而導致政策執行障礙的例子並不鮮見。因政策缺乏明晰性而造成的漏洞對於政策的有效執行危害極大，從制度分析的角度看，這種不完善之處就為制度不能充分實施提供了可能。因為，制度的實施過程實際上是一種博弈和互動過程，博弈者都努力尋求對自己有利的行動方案，制度漏洞就成為雙方尋求的目標和物件。只有找到了制度漏洞，就可以繞過已有的規定，甚至使現行制度成為無用的東西。因此，缺乏清晰、明確的政策，導致政策執行過程中出現一些不必要的漏洞，影響政策的順利執行，是影響政策執行的一個不容忽視的障礙性因素。
3．政策缺乏協調性
政策的協調性是由政策的系統性決定的。我們知道系統是由諸多要素組成的統一整體，因而具有整體性的特點。在一個系統的內部，在要素和系統之間必須保持和諧而有序的關係，才能使系統的功能得以正常發揮。通俗一些講就是要做到：“新政策與老政策不能打架”、“此政策與彼政策不能撞車”、“小政策與大政策不能牴觸”。政策系統作為一個協調有序的整體，就要求各項政策之間的協調性，否則，就會破壞政策系統的結構，使政策系統功能發生紊亂，並可能導致整個政策系統的崩潰、瓦解。
4．政策缺乏穩定性
所謂政策的穩定性是指政策在其有效期內處於一種相對穩定的狀態。政策是否穩定在很大程度上關係到政策執行主體及目標群體對政策的認同和接受程度。政策實際上可以被視為政府與相關目標群體之間的一種契約，當政策合法化後，這種契約就以合法的形式確定下來了。這種契約意味著政府以政策的形式強制性規範著政策目標群體的行為，當政策目標群體的行為接受了政策的約束並承擔了一定的義務時，他們也同時獲得了一定的權利。政策的穩定性是這種義務、權利平衡的保證。這種穩定性可以使政策制定者、政策執行者與政策目標群體之間建立起持久的忠誠、信任和認同，這種良好、和諧的關係是政策有效執行的保證。
（三）來自政策以外的障礙性因素
1．公共政治執行受環境因素影響
公共政策的執行環境具有複雜性、多樣性、差異性和變異性等諸多特點，這的確為公共政策能否有效執行帶來了挑戰，也進一步增加了公共政策執行的難度。
第一，政治環境：在我國，規範政策執行的法律法規還不健全，在政策執行過程中對程式的合法性、公正性缺乏相關的法律規定，依法行政的思想理念還未牢固樹立，使得政策執行過程中的違法、抗法、牴觸現象時有發生。第二，經濟環境：我國處於計劃經濟向市場經濟轉型時期，市場化程度還不高，市場機制還不是很健全，在政策執行中，往往重經濟而輕政策，也使得公共政策得不到有效的執行。第三，文化環境：我國幾千年的封建主義影響，使得“官本位”思想根深蒂固，“人治”色彩濃厚，社會公眾參與意識差，政府新的價值追求尚未完全建立，管制性政府的“政府本位”運作方式還未完全轉變，政策執行主體服務型理念尚未完全建立，使得政策執行主體與相對人之間的關係難以協調，一定程度上也阻礙了公共政策的有效執行。
2．公共政策執行受人事制度不合理因素的影響
第一，在我國，幹部管理制度實行“上管一級”，地方各級幹部的任用、選拔等自主權在上一級領導手裡，相對來說民眾對基層幹部的約束力卻比較薄弱，在這種情況下地方各級幹部往往以其頂頭上司為重，傾向於對頂頭上司的直接服從，而不顧及中央政府的政策和群眾利益。
第二，我國幹部政績評價機制不健全。幹部政績的評價對幹部的任用提拔具有重要意義。而目前我國幹部政績評價機制還不成體系，具有片面性，缺乏科學性。在實際的執行中，通常表現為以經濟增長為指標，以發展速度為標尺，即通常所說的“以速度看成敗，以產值論英雄”使得各級幹部單純追求GDP數值，大搞“形象工程”，同時，由於各級幹部在同一地方的任用期限相對較短，更是置地區發展的長遠利益於不顧，廣鋪攤子，亂上專案，只顧經濟效益不管社會效益，造成嚴重的環境汙染，引發一系列社會問題。在其任期結束後，憑藉各項片面的高指標升官發財，留下一堆爛攤子，於當地人民的利益於不顧，使得公共政策難以有效的執行。
3．公共政策執行受監督機制不健全因素的影響
公共政策在執行過程中具有較大的彈性空間，在這個空間範圍內，對政策執行進行監督是防止政策失控的有效手段，也是政策過程的有機組成部分。尤其在利益主體多元化的情況下，各利益主體為了滿足自身利益需求都會千方百計影響政策執行，因此加強政策執行監督顯得更為重要。政策執行監督的物件主要是政策執行人員，監督的內容是對執行人員執行國家政策的行政行為進行監督。這種監督實質上屬於效能監督。我國現行政府執行監督機制存在的問題主要表現在三個方面：第一，執行系統的監督機制因體制的依附性而難以正常運轉。就我國的政策執行系統來看，其監督機構一般實行雙重領導體制：既受上級監督機關的領導（或指導）又要受同級黨委和政府的領導。由於監督機關實質上是屬於當地黨委和政府的一個工作機關，其人事權掌握在當地黨政首腦手中，監督機關與當地的政策執行部門有著密切的利益關係，於是，上級監督機關的指導作用往往被同級黨委或政府所弱化，使監督機關成為當地黨政機關的附屬品。第二，權力機關的監督職能因其有“權”無力而無法完全履行。我國的國家權力機關是各級人民代表大會，人大監督是我國監督體系中最重要的部分，但是，從我國的政治現實來看，由於多種原因，我國的人民代表大會並不能有效地代表人民去對各級政府進行政策執行監督，造成這種狀況的原因有很多：首先，人大在政府人事任免方面有權無力致使人大地位未被政府官員真正認同；其次，人大代表的監督意識缺位，限制了其監督職責的發揮；再次，人大監督缺乏具體的法制保障。第三，社會公眾監督意識不強烈，監督途徑缺乏法律作為後盾。群眾監督是提高政府機關工作效率的首要選擇，但是目前群眾監督缺乏權力保障。人民監督權應包括知情權、質詢權、舉報人受法律保護的權力。在現實生活中，由於部分政策執行主體還存有“民可使由之，不可使知之”的想法，或者將政策的知情視為一種特權，或是想歪曲政策從中獲利，因而在政策執行過程中，公眾的知情權被剝奪。再者，公眾的檢舉往往得不到保護，反而會受到各種形式的打擊。因而，即使是執行者侵犯了公眾的利益，很多人都會選擇沉默。
改革開放以來，隨著我國政治民主化程序的加快，人們對極權制約與反腐防腐關係的認識逐步深入，社會監督意識日益增強。但是人們往往偏重於廉政監督，卻輕視效能監督。尤其在反腐倡廉的大形勢下，監察部門的監察重點仍然是廉政監督，關於政策執行的效能監督往往位於其次。嚴格地講，我國在政策執行監督方面還沒有形成制度化的監督機制。由於監督機制不健全，政策執行失控現象也在所難免。
4．公共政策執行受政府系統內部的行政機構重疊與職能交錯因素的影響
當代中國行政機構重疊與職能交錯這一政策執行的結構——功能關係不僅根植於黨政雙軌行政系統之中，而且也來自於黨組織與人民政府的內部機構建制，尤其是各級人民政府機構的設定。就政府系統的機構設定而言，如果整個行政體系的各部門之間在一定程度上缺乏有機的協調和統一，不同的政府部門往往履行著某些相同或相似的職能，就會造成一定範圍的權責不明，從而帶來某些機構重疊與職能交錯的問題導致政策執行出現阻滯。原因很簡單，就政策執行來說，由於政府機構有其自身的利益。這些利益不僅存在，而且還相當具體。所以，倘若不同的政府行政部門履行著某些相同或相似的職能，那麼必然會產生一些相互衝突的政策，而且更會在政策執行過程中因政策執行主體的利益糾葛和相互扯皮，影響到政策執行的效率。兩個政府部門履行著相同的職能，制定出涉及同一項事務的兩項政策，進而導致出現了雙重標準、雙重檢查、雙重管理、雙重領導，致使政策執行者無所適從，並常常造成兩項政策均得不到有效的貫徹落實。
5．公共政策執行受人為隨意性因素的影響
當前我國在政治文明建設方面還存在著不盡如人意的地方，現有的法律制度和道德規範還難以控制官員的行為。人們對政治權威的理解往往存在於對領導、上下級關係等的理解與體會之中。因此，我國的政策執行更容易受到人格化因素的影響。政策執行人員的價值偏好、人格魅力和精神力量對政策執行的好壞產生了至關重要的作用。按照公共選擇學派的觀點，人都是理性的自利主義者，都希望以最小的付出獲得最大的收益，政治領域也不例外。政府機關和公職人員也帶有“經濟人”的性質，具有自利性。當他們掌握政治資源，執行國家政策時，很容易運用所得到的資源使其利益最大化。實際上，在政策制定者和執行者之間存在著一個利益“過濾”機制，執行人員對政策的執行往往會以區域性利益或個人利益的損益值作為參量，利大快執行，利小慢執行，無利或利損就不執行甚至抵制歪曲。一旦政策執行人員按自己的利益要求行事，政策執行就會偏離政策目標。我國在政策執行體制設計方面也存在一定的弊端，為政策執行人員利用公共權威，借公共權力謀取自己的私利提供了方便。當前我國的政策執行主要由行政機關及其人員承擔，他們既是政策的執行者，又是政策的目標群體。作為政策執行者，他們代表公共權威，行使公共權力，要求忠實執行國家政策。作為政策的目標群體，許多政策與他們的切身利益密切相關，使他們在執行政策時有一種本能的選擇和抵制。例如，我國在農村推行的“費改稅”政策主要依靠鄉、鎮政府工作人員執行，而“費改稅”政策執行的結果，勢必堵塞鄉、鎮政府亂收費、亂罰款的漏洞，甚至使許多鄉、鎮政府財政收入減少，政策執行人員直接利益受損。這種政策執行與其自身利益的相關度，使政策執行人員在執行國家政策時態度比較曖昧，反映在行動上比較消極，甚至有些地方會出現對政策抵制現象。政策執行人員一身兼二任的角色定位反映出我國政策執行更容易受人格化因素影響。
6．公共政策執行受執行人員素質因素的影響
任何一項政策最終都要靠執行人員來實施，政策執行人員的素質高低直接影響到政策執行的效果。假若政策執行者自身對政策理解存在偏差，自身專業素質和組織協調能力不高，在政策執行中，不是對人民“曉之以理，動之以情”的宣傳政策，而是簡單粗暴的執行政策，使得政策執行的相對方從心理上排斥這種行為，從而對政策本身也產生強烈的牴觸心理，更不會很好的配合政策執行，嚴重的情況下還會引發緊張的對峙場面，社會影響極為不好。
三、提升地方政府政策執行能力的對策
（一）提高公共政策質量
公共政策的制定反映了國家意志，只有體現民意，反映民情的政策才能被社會公眾接受，認同，支援，才能樹立國家在人民心目中的地位。
首先，政策的制定應具備科學民主的決策機制和形式，要完善深入瞭解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力的決策機制，推進決策科學化、民主化。
其次，建立政策執行的專家諮詢制度，如決策的特爾斐法，集思廣益，減少重大決策失誤，提高政策執行的科學性。
最後，政策應具有穩定性，這樣才能保障政策的權威性和嚴肅性，政策的出臺應考慮執行的可操作性和正確性，反覆修改和變更將降低政策在公眾心目中的地位，失去對政策的信任，不利於公共政策的有效執行。
（二）培育異於官僚文化的新型政府執行力文化，營造濃厚的執行力氛圍
文化指的是社會成員所信奉的價值、信念和行為規範的總和。良好的組織文化對於促進組織的執行力是顯而易見的，在一個擁有良好的執行力文化的政府組織內，其“執行”氛圍濃厚，強調效率和一絲不苟的執行精神，執行者會全力以赴執行各種任務，講究執行的速度、質量、效益和紀律，政策會比較容易得到徹底的貫徹執行，其組織執行力也比較高。當前，我國各級地方政府組織內普遍存在著不利於提高執行力的組織文化——官僚文化。在官僚主義氛圍內，政府人員就像機器上的齒輪一樣，麻木不仁，缺乏想象力，不重視學習新知識，拒絕變革，接受平庸，得過且過。官僚文化嚴重扼殺了政府組織的執行力，需要得到大力革新和重塑。
戴維•奧斯本、彼得•普拉斯特里克就建議採取4C戰略來變革政府組織的文化：即明確政府組織的目標；為績效創設後果；使組織更加對顧客負責；改變控制的位置和形式。重塑政府組織文化，首先是必須提高政府工作人員的思想認識，增強其執行責任感和認識水平。各級政府領導人必須身體力行，以自己的模範執行行動率先垂範，帶動下屬。要注意在政府組織裡倡導積極向上的執行力觀念，亦可考慮根據一些新的執行力觀念確立具體的行為準則和行為規範，以正確引導和規範組織內的政策執行行為。要注意樹立典範，加強宣傳，弘揚先進，促進先進的執行觀念和價值觀的傳播，營造出一種積極向上的執行力文化氛圍。在先進的執行思想觀念經過傳播成為組織內執行主體普遍認同的觀念後，要引導政府執行主體在不斷的執行活動中體現和強化這些觀念，並透過多次的執行活動而最終內化為其自覺的執行習慣和組織的執行傳統。
（三）完善幹部管理制度
對幹部的評價考察要全面，把定性考察與定量考察相結合；對幹部的任用、提拔不僅要考察其專業能力、工作業績，更要考察其思想道德品質、群眾基礎、政治立場，加強考核制度的民主性，實行幹部任用公示制。另一方面將幹部的任用提拔等權力交由全國人民代表大會執行，從而避免各級幹部只對頂頭上司直接服從，置公共政策與人民利益於不顧現象發生。
（四）加強監督機制的建設
第一，確保監督機構的獨立地位，改變監督結構雙重領導的局面。將監督機構直接垂直於上級監督機關領導，從同級黨委和政府中脫離出來，監督人員的工資、待遇、福利、保障、提拔、任用等不受同級黨委和政府管轄，將這些權利交於國家，以確保其地位的獨立性，從而保證其強有力的監督力度。
第二，加強我國權力機關（人大）的監督。漸進式的改變我國人大在政府人事任免方面的有權無力的局面；透過不斷學習加強我國人大的監督意識。以真正發揮我國人大權力機關的監督作用。
第三，建立資訊公開制，加強政策執行活動的透明度，改變政策執行中的資訊不對稱現象。如透過舉行政策制定的聽證會、電子政務等方式讓公眾參與各種公共政策的執行並實施監督。同時，鼓勵社會公眾、新聞媒體對政策執行進行公眾監督，推行民主監督制度，並將其落到實處，用法律作為其有力的後盾，確保民眾監督體制的有效執行和起到應有的作用。
第四，建立政策執行問責制，對政策執行失敗產生重大影響的官員，要依法追究其責任。在加強廉政監督的同時更加註重效能監督。
第五，建立政策執行反饋機制，對已經執行了的政策實行反饋，以便及時改正和完善政策，吸取經驗教訓，不斷完善政策（李明秋，2006）。
（五）重塑地方政府的組織架構，推動政府執行力組織的建立
當前我國政府組織架構的不合理，主要表現機構橫向設定不合理，容易使執行過程中缺乏協調，容易出現執行步調不一和力度不同的情況，影響執行的效果。更有甚者，則是可能出現各個執行主體之間的磨擦，比如各個執行主體為謀求各自的利益而相互拆臺、互設障礙，或者出現無利的無人執行、有利的搶著執行的情況，嚴重影響執行力。幾年前，我國公路交通“三亂”現象屢禁不止現象就與政府機構的多頭執行密切相關。
1．理順黨、政部門關係
由於我國的黨委部門在政策決策執行工作中的特殊關係，有必要進一步澄清執政黨和政府在政策執行體系中的角色和定位。當前，我國各級政府政策執行體系中存在著黨委與政府的二元化結構體系，即黨委與政府都各有一個分管相近工作的分管領導，黨委專門設定與政府並列並且履行著相同或相似的組織部門。這種結構雖然在理論上說是各有分工的，但實際工作中往往造成黨政不分，甚至以黨代政，成為相互扯皮、相互掣肘、行政成本高的重要原因，有礙政府執行力的提高。由於市、縣、鄉鎮一級基層是政策執行的主要落腳點，其黨政部門的主要職責是執行上級制定的政策方針、搞好公共事務管理和公共服務。推進市、縣、鄉鎮黨政部門的合併，有利於防止出現相互掣肘、執行混亂和多頭執行的現象，使當地政府集中精力做好政策執行、社會管理和公共服務，促進地方政策執行力的提高。
2．精簡領導職位數量
據有關資料報道，當前，我國一些省級機關廳、處級幹部佔全體幹部總數的40%左右，某縣的鄉鎮幹部中，副鄉級以上者佔65%，縣直機關副科級以上幹部佔55。7%。如此官多兵少，造成的結果是“指揮的多、落實的少”，嚴重影響政府執行效率的提高。人們強烈呼籲必須建立相對獨立的機構編制法律體系，建立領導職位編制法，把領導職位的設定和管理工作納入統一的政府編制工作中，徹底改變以人定位、副職多、閒職多、兼職多的現象，最佳化和規範政府領導職位的配置。
（六）加大對政策執行錯誤行為的懲罰力度
針對我國政策執行中的人為隨意性比較嚴重的問題，我們應加強對違背中央政策，損害中央權威，造成重大政策執行事務的人員要依據法律和紀律嚴肅查處，追究其責任，對高地方或部門保護主義制止不力的黨政一把受可以考慮實行一票罷免制。
（七）提高公共政策執行人員素質
執行者對政策的認同、對政策執行行為的投入、創新精神、對工作的負責、較高的政策水平和管理水平是政策得以有效執行的重要條件所在。為了防止執行偏差，完善政策執行和提升政府執行力，就必須提高執行人員的素質，增強其對政策的理解以及對外在資訊的獲取、識別、學習和利用的能力（黃燕翔，2007）。
1．具備現代的執行理念
執行人員能夠以民主、法治、公開、高效理念為指導，在執行政策時能堅持科學發展觀，以人民群眾的利益為基本出發點，以關心人民群眾生活為最高宗旨，以解決人民群眾問題為根本要求，摒棄各種投機心理。
2．具備高尚的執行道德
由於政策執行的複雜性和制度規範自身的侷限性，執行人員要能夠把制度規範和道德約束有機結合起來，法治以德治為基礎，德治以法治為保障；能夠自覺增強大局觀念，強化行政道德意識，強化自律精神，規範執行行為，唾棄各種不良動機和腐朽思想，自覺主動地認真執行政策。
3．具備健康的執行心理
塑造健康的執行心理，能夠使執行人員堅定社會主義信念，增強對外在環境的心理承受和忍耐能力，對各種投機和私慾心理及時進行心理過濾和心靈淨化，不因外來誘惑而動搖，不因眼前困難而退縮，確保政策執行的順利推進和政策目標的最終實現。
4．具備最佳化的知識和能力結構
所要執行政策的專業及其相關知識決定了執行人員在執行過程中對業務工作的熟練程度、複雜程度和工作效率，也決定了他們在實際工作中對政策資訊的蒐集、篩選、處理、傳遞能力及對政策資訊的敏感程度。
參考文獻
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