大城市郊區：都市圈建設的焦點｜中國投資

導 讀

沒有大城市擴張，就沒有所謂的“都市圈”，而目前大城市都市圈發展焦點，很大程度上是中心城市郊區如何發展的問題

●人的城市化和大城市化 ●地理條件和都市圈差異性 ●大城市郊區：都市圈建設的焦點

都市圈和人的城市化有什麼關係？8月26號，中央財經委員會第五次會議進一步明確，要“增強中心城市和城市群等經濟發展優勢區域的經濟和人口承載能力”。這和都市圈發展又有什麼關係？

人的城市化和大城市化

都市圈的發展是城市大型化的結果，而不是人為規劃出來的，或者說都市圈的規劃是為了適應城市大型化的趨勢。而至於為什麼會出現城市化和大城市化，可以從經濟發展的規律和中國國情兩個角度來分析。

眾所周知，城市化是經濟現代化以及產業從農業向製造業和服務業升級必然經歷的過程。然而令人困惑的問題是，為什麼在中國出現了大城市化？儘管我曾在書《大國大城》中說明，人口從小城市向大城市集中是全世界普遍存在的趨勢，但是人們習慣性地會覺得如果能多發展小城市，城市會更加宜居。

想要更好理解人的城市化，這有一個簡單的思想實驗：假設全中國只有1000萬人，中國會是什麼樣的狀態？不難理解，如果中國只有1000萬人的話，那麼放在全世界範圍之內來看，由於農業本身具有很強的規模經濟效應，中國即便只發展農業，也可以憑藉大農場來獲得在國際農產品市場上的競爭力。這個時候，中國的比較優勢是農業，城市經濟就沒有那麼重要了。然後再放鬆條件，如果中國的人口為3億，那麼，如果只做農業，就沒有辦法形成足夠有競爭力的大農場，這時城市經濟就會變得更重要。中國需要發展製造業和服務業來提供足夠的就業崗位，吸引農民進城，使得剩下的農民能夠獲得足夠大的農場，以至於在國際市場上獲得競爭力。

然而現實中，中國人口有13億多，雖然號稱有960萬平方公里，其實在胡煥庸線的西邊有接近一半的國土，主要是高原或者山區，人口僅佔全國的6%，而只有在胡煥庸線的東邊自然條件較好。這樣緊張的人地關係就決定了中國如果僅靠發展農業，無法實現現代化。而又由於農產品的國際市場價格競爭力與農場的面積是相關的，因此，如果要使農業競爭力在國際市場上不至於太差，中國邁向現代化的過程就必然伴隨著大量人口向城市的集中。當前，這個過程仍然是進行時，中國真正要實現現代化可能還需要20-30年的時間來完成城市化程序，直到80%甚至更高的城市化率。

中國人口大國的特徵所導致的結果就是城市的大型化。我曾有研究，證明了國家總人口越大，那麼這個國家的城市人口規模就更大的道理。

隨著經濟發展水平的提高和人們需求的升級，大城市的發展，一方面使得人們更有可能獲得服務的數量、質量和多樣性。另一方面，大城市相對於小城市能夠做到更集約的用地，更有利於保護農業用地總量。如果沒有大城市的擴張，就沒有所謂的“都市圈”，也就是說，中心大城市的人口規模增長逐漸超出了自己管轄的範圍，從而與周邊其他中小城市連片成了都市圈。所以，都市圈有多大和國家人口規模、經濟發展階段都有關係。

地理條件和都市圈差異性

正如前面所說，都市圈的形成依賴於人口的集聚，而人口集聚又是產業集聚的結果。但都市圈絕不是像現在很多人所認為的那樣，只是把幾個相鄰的城市畫個圈就可以了。其中關鍵的問題在於，這些相鄰的城市是不是真的在經濟上有足夠緊密的聯絡，而這又影響到這些相鄰城市之間是不是有必要為這種緊密的聯絡來建設相應的軌道交通網路。

所以核心的問題在於，一個城市的經濟和人口規模到底是由什麼因素決定的？中國經濟是一個高度開放的經濟，因此，到沿海大港口的距離對地方經濟發展的影響巨大。根據我的團隊的研究，如果用到沿海大港口（香港、上海、天津）的距離來解釋中國地級市GDP的規模，僅僅這一個變數，對於不同城市之間GDP規模的解釋度就可以高達39%。另外一個影響地級市GDP總量的重要變數是到國家中心城市的距離，這顯示出了國家中心城市的重要性。但是我們發現，即使國家級中心城市對周邊城市的帶動力，也是取決於它的地理位置，越是距離沿海大港口比較近的國家中心城市，對於其他城市的帶動力越大。

那什麼樣的城市才有可能建設成都市圈呢？都市圈是指“都市圈是城市群內部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本範圍的城鎮化空間形態。”按照國際上較為認同的定義，外圍城市到中心城市通勤的人口比例超過15%，可以納入都市圈的範圍。在世界上比較大的都市圈，它的半徑大約可以達到50至70公里，在這個範圍內，軌道交通可以實現周邊到中心城區一小時通勤。

而中國的“城市”其實是一個地理範圍非常大的行政管轄區，遠遠超過歐美日這些地區對於城市的定義，在歐美日，他們的城市僅僅相當於我們縣的概念。所以把都市圈的概念放到中國，對於絕大多數地方來講，如果既遠離大港口，又遠離核心城市，當地所能建的都市圈其實就是地級市的概念。甚至對於一些面積大、人口密度低的地級市而言，自己轄區範圍之內的一些邊遠小城鎮恐怕都不是在經濟意義上的都市圈範圍之內。而僅僅在為數不多的大城市及其周圍，才有可能因為經濟發展的需要，帶來人口的集聚，從而產生與周邊小城市連片發展的需要，形成跨越行政管轄邊界的都市圈。在北京、上海、廣州和深圳幾個一線城市，都市圈的建設都要跨越各自的轄區邊界。

不同的城市，建成都市圈的條件是不一樣的。如果脫離經濟發展的需要，僅僅因為都市圈的概念而使得地方政府一定要畫一個50公里到70公里的半徑來把周邊的城市連在一起，然後希望透過拉動投資來進行所謂的都市圈建設，不如從制度、已有的公路和鐵路連通性等入手，真正的做好無障礙的生產要素流通。

大城市郊區：都市圈建設的焦點

當前，中國都市圈建設的核心問題本質上就是大城市如何建設的問題，而由於這些大城市管轄面積非常大，圍繞大城市建設都市圈的問題，很大程度上是這些中心城市的郊區如何發展的問題。目前，都市圈建設最無爭議的是建設軌道交通網路，增加中心城市和周邊中小城市之間的連線性。也恰恰因為這一點沒有爭議，按照目前的規劃和建設模式，未來的都市圈範圍之內如果建成了軌道交通網路，將伴隨著大量的土地利用效率低下的現象。為什麼會這樣呢？這就要從當前城市規劃的現狀開始說起。

中國目前的城市規劃是以直轄市或者地級市為單位的，每一個城市轄區範圍之內都保留了大量的農田。一方面，國家層面在每一個城市轄區範圍之內，都劃定了基本農田保護單位。另一方面，傳統的規劃思路認為，城市不能走“攤大餅”的發展模式，認為中心城市邊界不斷擴張是導致城市擁堵等問題的原因。這樣一來，所謂衛星城模式就變得非常流行，它的空間體現就是中心城市和下轄郊區縣城（或區）之間存在著大量的農田，同時，中心城市和轄區外周邊中小城市之間也存在著大量農田。

中國圍繞大城市建設的都市圈急需解放思想，打破束縛。首先就是對於“攤大餅”現象的理解要糾正。都市圈的建設是基於周邊地區與中心地區的經濟聯絡，因此連片發展是符合客觀規律的。衛星城建設模式在周邊地區和中心地區之間保留大量的綠地和農田，僅僅在視覺上防止了城市擴張，其實只是攤了一張更大的餅，而且形成了周邊地區與中心地區之間的隔離帶，只會延長人們的通勤距離。與此形成對照的是，在發達國家，城市擴張如果伴隨著緊湊的建設，那麼並不認為是無序蔓延式的攤大餅。

當然，連片發展的模式並不是說要把所有的土地全都變成城市建設用地，而是說城市要在經濟發展和生態保護之間尋求更好的平衡。至少在以下兩個方面，城市的土地用途管理可以更為靈活，增強“經濟發展優勢區域的經濟和人口承載能力”。第一，在未來的都市圈軌道交通網路沿線的土地可以更加高效的開發，並且用沿線的土地增值收益來補貼軌道交通的建設，形成良性迴圈。第二，在一些重點開發區域，比如說在上海自貿區新片區和長三角一體化示範區範圍之內，首先突破既有的土地用途管制，為實現國家和區域發展的戰略目標創造條件。

上述土地用途管制的突破，所涉及的範圍並不是全國性的，因此，不會產生全域性性的影響。即使造成區域性一定數量農田的減少，也可以在全國範圍內透過建設用地指標跨地區的調配來解決。一線城市周圍的都市圈勢必吸引來自於欠發達地區更多的人口，相應的在人口流出地則因按比較優勢，更多承擔保障功能，相應的增加農業用地的保有量，以使得在全國總的農業用地數量不發生大的變化。由於圍繞一線城市的都市圈人口密度較高，上述跨地區的農業用地佔補平衡，甚至有可能使得人口流出地農田增加數量超過人口流入地農田減少數量，從而增加全國的農田總數。