最高法案例：“息訴罷訪”協議是否可訴

☑ 裁判要點

行政機關與上訪人簽訂的息訴罷訪協議，實質上是行政機關為了維護社會和諧穩定、公共利益和實現行政管理職能的需要，根據屬地主義原則在其職責許可權範圍內，與上訪人達成的有關政府出錢或者是給予其他好處、上訪人息訴罷訪等具有行政法上權利義務內容的協議，屬於可訴的行政協議範疇。

☑ 裁判文書

【裁判文書】

（2016）最高法行申45號

【案由】

行政協議

【當事人】

再審申請人（一審原告、二審上訴人）韓甲文。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）黑龍江省肇源縣人民政府。住所地：肇源縣政府大街1號。

法定代表人孫達，縣長。

委託代理人韓超，肇源縣人民政府法制辦公室工作人員。

【訴訟由來】

再審申請人韓甲文因訴被申請人黑龍江省肇源縣人民政府（以下簡稱肇源縣政府）行政協議一案，不服黑龍江省高階人民法院於2015年11月19日作出的（2015）黑行終字第14號行政裁定，向本院申請再審。本院於2016年1月13日立案受理，依法組成合議庭進行審查。案件現已審查終結。

【一審】

2001年4月15日，民意鄉建國村將“馬場地”約600畝土地發包給韓甲文，承包期為15年（2001年—2015年止）。2002年，茂興湖養殖場將烏拉哈達境內一塊土地發包給建國村村民劉春等人，承包期為2年，自2002年至2003年。民意鄉發包給韓甲文的土地，與茂興湖養殖場發包給劉春等人的土地，實際上為同一塊土地，由此引發兩方承包人的糾紛。2003年3月28日，劉春等人起訴韓甲文侵權，請求確認韓甲文與民意鄉建國村簽訂的承包合同無效，並賠償經濟損失、歸還土地。案件歷時6年，先後經肇源縣人民法院一審、大慶市中級人民法院二審、黑龍江省高階人民法院指令再審，2009年4月15日，大慶市中級人民法院作出（2009）慶民再字第15號民事裁定，以涉案土地權屬不清，應當依法先行解決土地權屬糾紛為由，撤銷一、二審判決，駁回劉春等人的起訴。為此，韓甲文多次到市、省、國家等有關部門上訪。肇源縣政府對此高度重視，組成工作組對韓甲文上訪訴求進行調查，確定韓甲文承包土地為600畝，並以此作為依據進行測算，給予韓甲文補償。經雙方共同協商，2011年4月7日，韓甲文與肇源縣政府簽訂《協議書》，達成如下補償協議：一、經肇源縣政府測算決定給韓甲文補償人民幣158。4萬元；二、韓甲文收到158。4萬元補償款後，自願放棄2001年4月15日與民意鄉建國村簽訂的“馬場地”合同，不再經營使用；對處理“馬場地”引發的矛盾糾紛過程中，各級政府機關、公安機關、審判機關及部門所做的一切公務行為，不再上訪訴求，息訴罷訪；三、縣派民意鄉維穩工作組協調資金158。4萬元支付給韓甲文，作為韓甲文2001年4月15日與建國村承包“馬場地”未履行11年經營使用權及發生糾紛等所有費用一次性補償；四、韓甲文必須將民意鄉頒發的土地經營權證書交給肇源縣政府，不再主張土地經營權證書中600畝土地的經營權，放棄主張承包合同簽訂後未經營承包合同標的畝數造成損失的權利；五、韓甲文必須與民意鄉建國村簽訂解除2001年4月5日簽訂的“馬場地”承包合同的協議；六、縣派民意鄉維穩工作組於4月15日前一次性支付給韓甲文158。4萬元補償款。如韓甲文不履行協議，必須退還該補償款，否則甲方有權透過法律訴訟主張索要此款。2011年4月13日，韓甲文收到了肇源縣政府給付的158。4萬元。同日，韓甲文在“撤回信訪訴求申請書”中寫明“同意處理意見”並簽字。2015年，韓甲文以《協議書》是在受脅迫情況下籤訂的為由，提起本案訴訟，請求撤銷《協議書》，確認韓甲文對“馬場地”土地享有合法經營權，賠償經濟損失248。4萬元。另查，韓甲文訴請撤銷的《協議書》中涉及的“馬場地”土地，肇源縣政府於1984年12月28日為民意鄉頒發了臨時土地使用證，黑龍江省政府1997年8月為茂興湖養殖場頒發了國有土地使用證。

大慶市中級人民法院（2015）慶行初字第48號行政裁定認為，根據《最高人民法院關於執行﹤中華人民共和國行政訴訟法﹥若干問題的解釋》（以下簡稱《執行解釋》）第四十一條第一款規定，行政機關未告知訴權和起訴期限的，當事人應當自知道或者應當知道行政行為內容之日起2年內提起行政訴訟。韓甲文於2011年4月7日與肇源縣人民政府簽訂協議書，至2013年4月7日其起訴期限已經屆滿，2015年起訴超過法定起訴期限，且無正當理由。依照《最高人民法院關於適用﹤中華人民共和國行政訴訟法﹥若干問題的解釋》（以下簡稱《適用解釋》）第三條第一款第（二）項之規定，裁定駁回韓甲文的起訴。

【二審】

韓甲文不服，向黑龍江省高階人民法院提出上訴。

黑龍江省高階人民法院（2015）黑行終字第14號行政裁定認為，2011年4月7日韓甲文與肇源縣政府簽訂協議時，就已經知道被訴《協議書》的主要內容，2015年提起行政訴訟，已經超過2年的起訴期限，且提供的證據不能證明逾期起訴是由於不屬於其自身原因而耽誤起訴期限的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項之規定，裁定駁回上訴，維持原裁定。

【再審】

韓甲文申請再審稱：1、一、二審裁定認定事實錯誤。韓甲文實際承包1000多畝土地，協議僅補償600畝，《協議書》補償內容顯失公平。協議簽訂後不久，韓甲文不服即到肇源縣人民法院、大慶市中級人民法院要求行政訴訟立案，但兩級法院均未予立案。2014年韓甲文還因申請行政訴訟立案被拘留。一、二審對上述證據不予採納錯誤。2、一、二審裁定適用法律錯誤。《適用解釋》第三條第一款第（二）項規定，原告無正當理由超過起訴期限的，才可以駁回起訴。而本案中，韓甲文在法定的起訴期限內已多次要求法院立案受理，導致起訴超期的原因是法院違法不予立案，並不是韓甲文個人原因造成的。根據《執行解釋》第四十三條明確規定，由於不屬於起訴人自身的原因超過起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期間內。請求撤銷一、二審裁定，依法提審或指令黑龍江省高階人民法院再審，指令大慶市中級人民法院對本案繼續審理。

肇源縣政府答辯稱：1、雙方簽訂的是息訴罷訪補償協議，不是行政協議。《協議書》經多次協商確定，是雙方真實意思表示，不存在脅迫。2、韓甲文起訴超過法定起訴期限，且沒有證據證明有正當理由或不可抗力。一、二審裁定認定事實清楚，適用法律正確，請求駁回韓甲文的再審申請。

本院經審查認為，

韓甲文與肇源縣政府簽訂的息訴罷訪協議是行政協議，屬於人民法院行政訴訟的受案範圍。但是，韓甲文起訴超過法定起訴期限，且沒有充分證據證明存在因不可抗力或者其他不屬於其自身的原因耽誤起訴期限應予扣除的情形。一、二審裁定駁回其起訴並無不當，韓甲文申請再審的理由不能成立。

一、關於息訴罷訪協議的可訴性問題

《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條第一款第（十一）項規定，“行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋徵收補償協議等協議的”，屬於行政訴訟受案範圍。《適用解釋》第十一條規定：“行政機關為實現公共利益或者行政管理目標，在法定職責範圍內，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議，屬於行政訴訟法第十二條第一款第十一項規定的行政協議。”“公民、法人或者其他組織就下列行政協議提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理：（一）政府特許經營協議；（二）土地、房屋等徵收徵用補償協議；（三）其他行政協議。”根據上述規定，行政協議糾紛，屬於行政訴訟的受案範圍。行政協議必須具備以下幾個法定條件，一是協議一方恆定是行政機關，包括法律、法規、規章授權的組織；二是簽訂協議的目的是為實現公共利益或者行政管理目標；三是協議事項必須符合行政機關的法定職責許可權；四是協議內容必須具有行政法上的權利義務；五是協議履行過程中行政機關享有單方解除、變更協議的行政職權。

行政機關與上訪人簽訂的息訴罷訪協議，實質上是行政機關為了維護社會和諧穩定、公共利益和實現行政管理職能的需要，根據屬地主義原則在其職責許可權範圍內，與上訪人達成的有關政府出錢或者是給予其他好處、上訪人息訴罷訪等具有行政法上權利義務內容的協議，屬於可訴的行政協議範疇。本案被訴的《協議書》，就是一份典型的息訴罷訪協議，該協議主體一方是一級人民政府——肇源縣政府；協議的目的是終結韓甲文上訪行為，實現社會和諧穩定，既包含公共利益，也是為了履行肇源縣政府的法定職責；協議事項是解決韓甲文上訪問題，屬於肇源縣政府的法定職責範圍；協議內容包含了肇源縣政府出錢、韓甲文息訴罷訪等內容，屬於非平等主體之間的行政法上的權利義務；協議履行過程中肇源縣政府可以依法行使解除、變更協議的行政職權，只是本案中肇源縣政府已經履行完支付補償款的義務，沒有機會單方行使上述行政權力。

綜合以上分析，本案被訴《協議書》符合行政協議的法定要件，屬於行政協議，協議為韓甲文確立了新的權利義務關係，對其權利義務產生了新的實際影響，屬於可訴的行政行為。肇源縣政府認為該協議不屬於行政協議的主張，本院不予支援。

二、關於事實認定和法律適用問題

《執行解釋》第四十一條規定：“行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過2年。”第四十三條規定：“由於不屬於起訴人自身的原因超過起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期間內。因人身自由受到限制而不能提起訴訟的，被限制人身自由的時間不計算在起訴期間內。”本案中，2011年4月7日，韓甲文與肇源縣政府簽訂協議時，就已經知道被訴《協議書》的主要內容。根據當時有效的《執行解釋》第四十一條規定，至2013年4月7日，韓甲文2年的起訴期限既已屆滿，2015年提起行政訴訟顯然已經超過法定起訴期限。韓甲文認為本案存在《執行解釋》第四十三條規定的情形，應當扣除因法院不立案耽誤的期限，但其所舉黑龍江省人大常委會信訪辦公室2011年6月20日給大慶市中級人民法院、2013年8月5日給大慶市人大常委會、2013年10月9日給肇源縣人民法院的《介紹信》，以及2013年9月17日黑龍江省高階人民法院駐京辦給大慶市中級人民法院的《約期接談單》等證據，關於法院不立案案件的性質表述不清。有的表述為“對肇源縣行政行為違法要求法院立案處理一案”、有的表述為“其與肇源縣民意鄉建國村民委員會自然資源使用權糾紛一案，認為肇源縣法院違法行政確認，要求法院立案解決”，還有的表述為“其與肇源縣民意鄉建國村的土地資源使用權糾紛一案”、“土地使用權糾紛一案”等。根據上述證據，不能證明韓甲文以肇源縣政府為被告，對《協議書》曾提起行政訴訟，人民法院不予受理的事實。一、二審裁定以超過法定起訴期限為由，裁定駁回起訴，主要事實清楚，適用法律正確，韓甲文申請再審的理由不能成立，本院不予支援。

三、關於韓甲文的其他訴訟請求問題

《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第四項規定，提起行政訴訟，所訴事項應當屬於人民法院行政訴訟的受案範圍。一審訴訟中，韓甲文提出請求撤銷《協議書》之外，還請求確認其對涉案土地享有合法經營權，並賠償經濟損失248。4萬元。本院認為，韓甲文主張對涉案土地的經營權，系透過承包合同取得，所訴損失也是因其承包土地權屬不清，發包人多方發包引發糾紛造成的，並非肇源縣政府行政協議行為造成，相關訴求屬於民事爭議範疇，不屬於行政訴訟的受案範圍。大慶市中級人民法院作出的（2009）慶民再字第15號民事裁定也已經給相關民事爭議的解決指明瞭救濟路徑，民事糾紛的當事人應當透過協商或者申請土地確權行政裁決程式，先行確定土地權屬，然後再透過和解或者民事訴訟等途徑，解決土地承包人之間的經營權糾紛，以及因此而產生的財產損失問題。韓甲文在訴《協議書》行政協議案中請求確認其承包經營權，並要求肇源縣政府賠償損失，缺乏事實根據和法律依據。一、二審裁定駁回其相關訴求的起訴，亦無不當。

綜上，韓甲文的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第（一）、（二）、（三）項規定的情形。依照《最高人民法院關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七十四條的規定，裁定如下：

駁回韓甲文的再審申請。

【合議庭成員】

郭修江 高珂 蘇戈

【裁判日期】

2016年3月29日