中國軍改效仿美軍？看看美軍是如何改革的

中國正在進行1949年以來規模最大、具顛覆性的軍隊體制改革。此輪改革的重點是實現聯合指揮，適度分離軍政和軍令體系，重新整合作戰力量編成。有觀察人士認為，此輪中國軍改有效仿美軍聯合作戰體制的意味。

不過，美軍聯合作戰體制也不是一蹴而就，同樣經歷了艱難的改革歷程。這其中，《戈德華特-尼科爾斯國防部改組法》（Goldwater-Nichols Department of Defense Reorganiztion Act of 1986）無疑是“關鍵的一躍”。這部《改組法》被稱為是“美國曆史上里程碑式的法律”，“很可能是1775年以來大陸會議建立大陸軍以來美國軍事歷史上最偉大的變革”。

法案主要起草者，時任參議員武裝部隊高階顧問

James R. Locher III

的《波托馬克河畔的勝利》（Victory on the Potomac）一書，不僅詳細記錄了改革全過程，更讓後來人有機會一窺當年改革的內幕。

阻礙改革的三座大山

上世紀七八十年代，美軍還不是現在打遍全球的“王師”。隨著國際形勢和戰爭形態的變化，美軍無法憑藉強大的後勤保障能力碾壓對手，自身內部各軍種分立，缺少統一指揮協調的短板暴露無遺，在一系列軍事行動中遭遇挫折。1980年代初，美軍內外已有不少聲音呼籲推動新一輪改革，核心訴求就是建立聯合作戰體制，提高國防部長和參聯會主席在美國國家軍事體制中的地位。

但反對改革的力量也同樣強大，更有三座似乎難以逾越的大山。

第一座大山叫傳統。美國人反感職業軍人的概念，信奉權力制衡，認為“業餘的公民士兵就能提供安全保障”，反對建立“普魯士軍隊式的總參謀部”，更抵制將權力集中化。二戰後，艾森豪威爾多次試圖推動建立聯合作戰體制，但都遇到強大阻力。為此他曾感嘆：“美國天生有權力分散的傳統，抵消一切建立聯合作戰體制的努力。”

第二座大山叫軍種。基於各自軍種利益的軍種主義傳統在美軍內部根深蒂固。二戰後美國建立國防部，在政府層面統一各軍種，試圖以此消滅軍種對軍隊體系的影響力，但同樣不能徹底成功。到1980年代初期，軍種主義持續回潮，“四軍種的影響力無法抵抗，與法律賦予他們的職責不相稱。”

這其中最為頑固的是海軍。美國海軍擁有陸戰隊和航空兵，自成體系。海軍認為，所謂建立聯合作戰體制，就是陸軍和空軍聯手取消海軍獨立性的陰謀。更要命的是，1986年改革時的海軍部長萊曼不僅是強硬的軍種主義者，更是政治手腕老練的政客，國會保守派的寵兒。在保守派的支援下，他不斷在五角大樓和國會施加影響力，還把手伸到海軍內部，窮極一切手段阻礙改革。

第三座大山叫國防部長溫伯格。溫伯格對於軍隊改革毫無興趣，“如果一個東西沒壞，就別去碰它。”在他看來，軍隊改革會影響其推進增加軍費、擴充軍備等里根關注的重點政治議程。由於溫伯格和里根關係密切，這也意味著軍隊改革不僅得不到五角大樓支援，同樣也得不到來自白宮最高層的政治支援。

天時、地利、人和都對改革不利，美國的軍事改革是如何推進的？

作為政治議程的改革

改革的本質就是推動政治議程。古今中外，沒有任何一項改革只靠空喊就能成功，每一次改革都離不開深刻的利益調整以及複雜的政治博弈甚至角力。

軍隊的改革更是如此。作者指出，人類的組織機構帶有生物學特徵，牽一髮動全身。軍隊是最為嚴密的人類組織，不僅體系內部有著強大的關聯性，還帶有強烈的保守傾向，抵制一切來自內外的變革動力。對軍隊這樣的大型機構實施改革，不僅需要雷霆萬鈞的強力政治推動，還需要塑造一系列有利於改革的內外部條件和環境。

改革需要制度保證。二戰之後美軍的歷次改革，都是透過國會立法的形式完成的。美國立法機構的充分代表性不僅賦予了改革的合法性，也保證改革能夠得到充分的討論和醞釀，並始終在穩定的穩定體制框架內進行，不會脫軌失控，犯下“顛覆性錯誤”。

改革需要領袖人物。時任美軍參聯會主席瓊斯從軍隊內打響了改革的第一槍。他在聽證會上呼籲國會授權對軍隊指揮體制進行必要改革，而這也使他遭到了來自同僚們的猛烈攻擊。時任參議院武裝部隊委員會主席的巴里·戈德華特是老牌共和黨參議員，更被稱為“美國保守主義的旗手”。無論在情感還是職務上，戈德華特都與軍隊有著天然聯絡，也使他成為推動軍隊改革的最合適人選。推動改革時，瓊斯和戈德華特都已進入職業生涯的最後階段，他們支援改革，並非為了透過改革搞個一官半職，更多是對國家、軍隊和歷史的責任感。

改革需要充分的公共討論。在這裡，美國發達的智庫和公共輿論發揮了重要作用。CSIS、蘭德等知名智庫都參與到改革大討論中，並提出了一系列具體實施建議。美國各大媒體針對國防體制改革發出一系列報道，引發輿論和民眾的廣泛關注，各媒體成了軍隊改革支援派和反對派辯論交鋒的戰場。隨著改革的推進，雙方在輿論領域交鋒也更為白熱化。

改革需要突破口。1983年黎巴嫩貝魯特美國海軍陸戰隊營地遭襲和入侵格瑞那達受挫，使美軍指揮體制的短板直接暴露在國會的炮火之下。而美軍在裝備採購中屢屢爆出的“天價馬桶”、“天價螺絲釘”、“天價菸灰缸”事件，更引發輿論的強烈震動。在壓力之下，里根被迫同意組織委員會審查軍隊採購體制，拉開實質性改革的序幕。

改革也需要政治手腕。戈德華特在參議院浸淫30多年，在推動爭議性法案方面經驗豐富。他將國防部改組作為武裝部隊委員會主要工作，成功在改革問題上實現了兩黨合作。他在法案的第一版建議中，加入了“撤銷參聯會”等極端建議，以此吸引批評者的火力，掩護增強參聯會主席權力的真實政策意圖突圍。

最終，國防部改組法案在參眾兩院高票透過。儘管里根並不完全支援，但在輿論和國會的壓力之下還是簽署了法案，1986年的美軍改革最終取得成功。

改革永遠在路上

改革雖然極艱難複雜，但成功“將會帶來很高的回報”。儘管在法案透過之後依然有批評和反對之聲，但4年之後，美國就在第一次海灣戰爭中大敗伊拉克軍隊，改革形成的聯合作戰體制就在其中發揮了重大作用。時任參聯會主席的鮑威爾在戰後總結時，更將1986年國防部改組法案作為“取勝之匙”的第一條。

到1990年代，國防部改組法的成就更得到廣泛認可。曾一度強烈反對改革的陸軍參謀長威克漢姆也承認，“法案實現了80%的目標，是對我們國家安全的重大貢獻。”

1986年國防部改組並不是美軍改革的終點，美軍改革也一直在持續推進。進入21世紀後，美軍改革再次提速。拉姆斯菲爾德任國防部長時，著力打造一支更輕便、更敏捷、更容易部署的美軍，對五角大樓進行了大刀闊斧的改革。

2010年，針對中國的崛起，美軍提出“空海一體戰”以及“全球公域介入和聯合機動概念”。2015年11月，在1986年國防部改組法案30週年之間，現任參議院武裝部隊委員會主席麥凱恩又呼籲重新審視國防體制，為新一輪改革和調整做準備。

可以想象，中國的軍隊改革歷程也同樣艱難複雜，阻礙改革的勢力恐怕更為強大。而中國軍隊改革的運籌、決策乃至博弈過程，卻很難為外界所知。如何評估改革的成效？如何確定改革是在按照既定方針執行？應該是很多人關心的問題。由於國情的差異，對美國軍隊改革的經驗全盤“拿來主義”未免幼稚，但更加充分的公共討論恐怕是其中應有之義。對於其他領域正在推進的改革來說，也是同樣的道理。

參考文獻

James Locher III（2002）。 Victory on the Potomac： The Goldwater-Nichols Act unifies the Pentagon， Texas A&M University Press： All Books