如何理解古德諾的《行政與政治》的這句話?

懶螞蟻的思考2022-02-21 11:45:22

要理解袁世凱顧問，行政學之父古德諾的這句話，就必須談到行政學研究的先驅——美國第28任總統，威爾遜博士的一段話：

英國民族長期而成功地研究了抑制行政權力的藝術，因而

卻經常忽視了改善行政方法的藝術。

他們在更多的程度上是訓練自己去控制而不是加強政府。他們較關心的是使政府變得公正、溫和而不是使它變得簡捷、有秩序和高效率。英國和美國的政治史不是一部發展行政管理的歷史，而是一部關心立法工作的歷史——不是改進政府組織，而是制定法律和政治評論的歷史。因此，我們正處在這樣一個時期，即對於我們這個長時期揹著制定憲法的種種習慣的包袱的政府來說，

它的健康迫切需要有關行政管理的研究和創造來加以保護。

從建立基本原則的角度來說，制定憲法的時期實際上已經結束，但是我們卻無法擺脫它的影響。當我們應該進行創造的時候，我們卻繼續進行政治評論。我們已經到達了我前述的三個時期中的第三個時期——即這樣一個時期：

人民經過前一時期與專制權力的鬥爭，為自己贏得了憲法，他們必須發展行政管理以與這種憲法相適應。

可是，我們對於這種新時期的工作卻毫無準備。（1）

美英最初只知從

政治

角度理解政府，即從“

表達意志

”角度理解政府，而忽視了

行政，

沒有從

“執行意志”

角度理解政府。當時的英美政治腐敗，但人民只知道在政治制度上找根源，

卻不知道在行政體制上找根源。

“古德諾從法律角度研究市政機構和管理，研究20世紀初期美國城市政治，是政治與行政分離理論的倡導者之一。他在代表作《政治與行政》中，率先系統闡述了

政治與行政分離

理論，認為

政治是表示國家意志的領域，行政是實現國家意志的方法和技術

，行政不應受政治權宜措施及政黨因素的影響。它反映了當時美國社會反對政黨分贓制，進行行政改革，實行科學管理的要求，對美國的行政實踐和理論研究都產生了深遠的影響，併成為第二次世界大戰以前行政學研究的出發點。”（2）

古德諾認為：“同法定的制度一樣，法外的制度也決定政府體制的特點。甚至事實常常是這樣，

法外製度比能夠提供政治體制框架的法定製度對政治體制的影響更大。

”（3）“

一種體制才剛剛採用，各種政治力量就會立刻開始去解釋它和修正它

，直到實際上的政治體制變得與憲法本身所締造的體制相比面目皆非為止，而老百姓對此卻一無所知。隨著時日的推移，體制中實際上發生的變化無疑將會被人民所認識，於是這種變化就會被正式的憲法所吸收。但是，

實際的政府體制可能在法定的正式政府體制被改變之前很久就被改變了。

”（3）

一般而言，既然是體制比較，人們首先會注意那些用法律和制度的形式規定下來的成形的東西。但是，這樣的比較，往往使我們更多看到的是不同。英國和法國相鄰，但制度看上去迥然相異：英國是王國，而法國則是地道的共和國；美國和英國同為盎格魯-撒克遜國家，卻一個為君主立憲制，一個為聯邦制。如果簡單認為共和制因對封建制度否定得更徹底而一定比君主立憲制更進步，那就很難解釋為什麼英國政治顯示的是長期穩定，而法國政治則以起伏動盪為特點；如果認為聯邦制中總統的權力一定比集權制國家要小，那就很難理解為什麼小布什看上去要比布萊爾強勢。和中國比較也是如此：中世紀歐洲各國和1840年前的中國都被稱作“封建社會”，但是此封建與彼封建的區別怕是判若雲泥。顯然，僅僅限於對法定製度形式進行比較，研究根本無法繼續深入下去。

為什麼出現這樣的情況？古德諾為我們指出了問題所在。他認為，一個執行起來的政治體制，往往同時存在法律之內的東西和法律之外的東西。用法律規定下來的是法定製度，同時也有一個法律沒有規定下來或無法規定的法外製度在執行。這兩個系統同時存在，彼此補充，彼此影響。不能簡單地認為法定製度肯定比法外製度影響更大，其實

有時法外製度反映的才是真正的政治生活，法定製度反倒是人們對客觀存在的一種認可和描述。

長期形成的習慣、觀念、文化，一刻不離地影響著人們的政治活動，卻不一定在制度上有明確顯示。所以，人們若只是重視法律制度內的正式文字體現出來的東西，那是片面的。（4）

引用文獻：

（1）行 政 學 研 究 伍德羅·威爾遜

（2）人物|古德諾

（3）F·J·古德諾：《政治與行政》，王元、楊百朋譯，華夏出版社

（4）王長江：論古德諾體制比較思想的當代意義-胡耀邦史料資訊網